Le Sénat a adopté à l'unanimité, mardi 20 octobre, le projet de loi relatif à la lutte contre les ingérences étrangères dans la vie démocratique, et l'a transmis à l'Assemblée nationale. Ce n'est pas encore une loi : le texte, déposé au Sénat le 22 juillet et examiné en procédure accélérée, doit repasser devant les députés, puis probablement devant le Conseil constitutionnel. Il vaut pourtant la peine d'être lu de près, parce que ce qu'il changerait pour le scrutin présidentiel est à la fois plus étroit et plus ambigu que son intitulé ne le suggère.
Le gouvernement a fait de ce texte une priorité de la dernière année du quinquennat. Le Premier ministre Sébastien Lecornu avait reçu les partis en juin sur les "menaces lourdes" pesant sur la présidentielle. Devant les sénateurs, le ministre de l'Intérieur Laurent Nuñez a résumé la logique : "resserrer les mailles du filet", sans prétendre que le filet suffise.
Trois articles, trois outils de nature différente
Le texte est court : trois articles. Il crée d'abord une procédure de référé permettant de demander en justice le retrait de fausses informations en ligne portant atteinte à certains intérêts fondamentaux de la Nation - l'indépendance, l'intégrité du territoire, le fonctionnement régulier des institutions -, y compris en dehors de toute période électorale. Il étend ensuite le référé électoral "anti-manipulation de l'information", créé par la loi du 22 décembre 2018 et réservé aux scrutins nationaux, aux élections locales : municipales, départementales, régionales, métropolitaines de Lyon, assemblée de Guyane, auxquelles le Sénat a ajouté l'élection des conseillers des Français de l'étranger. Il triple enfin les peines pour diffusion de fausses informations en contexte électoral : trois ans de prison et 45 000 euros d'amende, contre un an et 15 000 euros aujourd'hui, la peine d'emprisonnement pouvant atteindre six ans lorsque l'infraction est commise dans un but d'ingérence étrangère.
Pour la présidentielle elle-même, la hiérarchie des nouveautés n'est pas celle qu'on croit. Le référé électoral existe déjà pour ce scrutin - la loi organique de 2018 lui applique le même régime qu'aux législatives - et s'active dans les trois mois précédant le vote. L'extension aux locales ne concerne donc pas 2027. Ce qui changerait réellement pour la campagne présidentielle, c'est le référé permanent, disponible à tout moment, et le relèvement des peines.
Reste la question du périmètre, car c'est là que le Sénat a livré sa bataille.
Le champ d'application : le désaccord que tout le reste masque
Le gouvernement voulait un référé ouvert à toute fausse information menaçant les intérêts fondamentaux de la Nation, "quelle qu'en soit l'origine", selon Laurent Nuñez. La commission des lois puis l'hémicycle en ont décidé autrement : la procédure est réservée aux contenus diffusés à l'instigation d'une puissance, d'une entreprise ou d'une organisation étrangère. La rapporteure Muriel Jourda (Les Républicains) a assumé le choix : élargir le dispositif au débat national reviendrait à "brider la liberté d'expression, pilier de la démocratie" ; le circonscrire aux ingérences étrangères, au contraire, "protège la démocratie". Le gouvernement a déposé un amendement pour rétablir sa rédaction initiale, jugeant le critère d'extranéité difficile à établir dans une procédure rapide.
Ce clivage est instructif. La restriction a été soutenue par le Rassemblement national, les écologistes et les communistes - une alliance inhabituelle, qui déplace la question. Le point sensible n'est pas l'origine du contenu, mais le pouvoir conféré à un juge de faire retirer une parole politique en quarante-huit heures, à quelques mois d'un scrutin. Un dispositif "anti-ingérences" qui s'applique à des propos nationaux devient un dispositif de police du débat public ; un dispositif limité aux commanditaires étrangers devient plus difficile à brandir contre un adversaire intérieur, mais aussi plus difficile à appliquer, puisqu'il faut établir l'origine dans le temps même où l'on veut agir vite. Les deux versions ont un coût, et le Sénat a préféré celui de l'efficacité réduite.
Le précédent de 2018 montre d'ailleurs que la chambre haute n'a pas toujours été aussi conciliante : elle avait adopté par 289 voix contre 31 la motion de question préalable qui rejetait la proposition de loi "fake news", sa commission des lois qualifiant le référé de l'article 1er d'"inabouti, inopérant et dangereux". Huit ans plus tard, elle vote le même type d'outil à l'unanimité. On peut y voir une conversion dictée par la menace ; on peut aussi y voir le coût politique, à six mois d'une présidentielle, de voter contre un texte intitulé "lutte contre les ingérences étrangères". L'unanimité dit peu sur la conviction et beaucoup sur le rapport de force.
Le juge, les 48 heures et l'exigence du "manifeste"
Le Sénat a également imposé au juge des référés de statuer en quarante-huit heures. Le chiffre est présenté comme une garantie d'efficacité ; il faut se souvenir que, lors des débats de 2018, le Conseil d'État jugeait ce délai inadapté, la réponse du juge risquant d'arriver trop tard au regard de la vitesse de propagation des fausses informations, voire à contretemps. Une procédure accélérée n'est pas nécessairement une procédure opportune.
Surtout, le texte hérite d'un plafond jurisprudentiel qu'il ne peut pas effacer. Dans sa décision du 20 décembre 2018, le Conseil constitutionnel a validé le référé électoral en l'assortissant d'une réserve d'interprétation : le retrait ne peut être ordonné que si le caractère inexact ou trompeur des allégations est "manifeste", et si le risque d'altération de la sincérité du scrutin l'est également. C'est un standard de l'évidence, appliqué en urgence. Si le nouveau référé permanent est calibré sur le même modèle, il en héritera probablement - c'est une inférence, pas une décision rendue, mais elle est difficile à écarter. Or les mesures les plus dommageables d'une campagne de désinformation sont rarement celles dont le caractère faux est manifeste : les vidéos truquées grossières circulent mal, et les opérations les plus efficaces jouent sur le cadrage, le sous-entendu, la saturation.
La rapporteure en a donné la mesure pratique. Selon elle, "seulement deux procédures ont été engagées en huit ans : dans l'une, l'assignation était nulle ; l'autre n'a pas abouti". Un dispositif qui ne produit que deux saisines en huit ans n'a pas un problème de texte, mais un problème de critère d'application.
Tripler les peines : dissuader qui ?
Le relèvement des peines est la mesure la plus visible et la plus fragile. Elle suppose que l'on puisse poursuivre. Or les campagnes détectées sont, selon les autorités, attribuées à des réseaux prorusses, donc à des acteurs hors de portée des juridictions françaises. Les peines alourdies frapperont des relais, des intermédiaires, éventuellement des internautes français ; elles ne pèseront guère sur ceux qui commanditent. Le Sénat a en revanche étendu la circonstance aggravante d'ingérence étrangère à de nouvelles infractions - atteintes à l'autorité de l'État ou à la confiance publique, manipulation des cours, achat de suffrages, pressions, délits électoraux -, ce qui est cohérent, mais déplace le centre de gravité du texte vers la répression d'infractions existantes plutôt que vers la manipulation informationnelle.
L'écart entre l'annonce et la portée réelle est d'ailleurs assumé par la chambre haute elle-même : elle relève, dans son dossier législatif, que "la portée de ses dispositions est très limitée au regard de l'importance des enjeux". Cédric Perrin (LR), président de la commission des Affaires étrangères, énumère les angles morts : financement de la vie politique, audiovisuel et réseaux sociaux, cyberattaques, actions vers les diasporas, corruption, ingérences économiques, représentation d'intérêts. Rachid Temal (PS), rapporteur pour avis, parle d'"occasion manquée" et appelle à un travail transpartisan. Une proposition de loi sur les financements politiques étrangers est envisagée par Sophie Briante Guillemont (RDSE).
Un amendement de Claude Malhuret (Horizons), adopté contre l'avis du gouvernement, mérite plus d'attention que son sort actuel ne le suggère : il reconnaîtrait que l'amplification algorithmique de contenus illicites constitue un acte de diffusion engageant la responsabilité des plateformes. C'est la seule disposition du texte qui touche au mécanisme par lequel une intox devient virale. C'est aussi celle qui pose le plus de questions constitutionnelles et de coûts de conformité, et celle que l'Assemblée nationale pourrait le plus facilement retirer.
Ce que le texte peut encore perdre
Le calendrier compte autant que le contenu. Le texte doit être examiné par l'Assemblée nationale, éventuellement passer en commission mixte paritaire, puis, s'il est adopté, être soumis au Conseil constitutionnel - saisine probable, s'agissant d'une atteinte à la liberté d'expression et d'un dispositif pénal. La procédure accélérée raccourcit les délais sans les supprimer. Rien ne garantit que le dispositif soit en vigueur, et stabilisé, avant l'ouverture de la période de trois mois précédant le premier tour, pendant laquelle le référé électoral s'active.
Sur le fond, la menace invoquée est documentée mais doit être lue avec précision. Laurent Nuñez évoque "une centaine d'opérations" détectées depuis l'été ciblant la présidentielle, et 25 lors des européennes et législatives de 2024. Pour les municipales de mars 2026, il parle de "cinq grandes opérations" ; Viginum en a compté quatre. L'écart tient probablement à une différence de périmètre, et il faut le traiter comme une incertitude de chiffrage. Surtout, le nombre d'opérations détectées ne mesure pas leur impact : la plupart des intox échouent et ne deviennent pas virales, et Viginum évalue justement un risque d'impact opération par opération. Trois candidats - Édouard Philippe, Gabriel Attal, Raphaël Glucksmann - ont été la cible de campagnes attribuées à des réseaux prorusses, avec des faux grossiers (bunker en Suisse, corruption, problèmes de santé). Le fait que ces contenus aient peu circulé n'annule pas le risque ; il relativise l'urgence qui justifie de légiférer dans la précipitation.
En pratique, ce que le texte changerait pour la présidentielle tient en peu de choses : une action en retrait possible à tout moment, mais seulement contre des contenus d'origine étrangère si le Sénat est suivi ; des peines triplées, mais contre des intermédiaires surtout ; un juge tenu de statuer en quarante-huit heures, mais bridé par l'exigence du manifeste. Le reste - le financement étranger, la responsabilité des plateformes, la vitesse de propagation - reste devant. Un texte adopté à l'unanimité par une chambre qui le juge trop limité en dit long sur ce que le Parlement peut aujourd'hui opposer à une ingérence : voter le symbole et renvoyer l'efficacité à plus tard.
