Le 30 mars 2026, la Civil Liberties Union for Europe (Liberties) publie la septième édition de son rapport sur l'état de droit dans l'Union : plus de 800 pages, 40 organisations partenaires dans 22 États membres, et une liste de cinq pays désignés comme "démanteleurs" - la Bulgarie, la Croatie, la Hongrie, l'Italie et la Slovaquie. Quatre d'entre eux figuraient déjà dans cette catégorie l'année précédente.
Le 17 juillet 2026, la Commission européenne publie son propre rapport annuel, le septième lui aussi. On y lit une "trajectoire globalement positive", et un chiffre : 47 % des recommandations adressées en 2025 aux États membres ont été entièrement ou partiellement mises en oeuvre.
Les deux documents portent sur le même objet, à trois mois et demi d'intervalle, et racontent deux histoires. Non parce que l'un mentirait, mais parce qu'ils ne mesurent pas la même chose. Le mot "démantèlement", lui, relève d'une classification d'ONG : ce n'est ni un arrêt ni une position de la Commission.
Ce que mesure la liste des cinq
La méthode de Liberties est explicite, et elle détermine le résultat. Les gouvernements sont répartis en quatre catégories - "travailleurs acharnés", "stagnants", "glisseurs", "démanteleurs" - en fonction de leur réaction aux manquements signalés dans le rapport de l'année précédente. En 2026 : dix stagnants (Tchéquie, Estonie, Grèce, Irlande, Lituanie, Pays-Bas, Pologne, Roumanie, Slovénie, Espagne), six glisseurs, deux de plus que l'an dernier (Belgique, Danemark, France, Allemagne, Malte, Suède), et un seul "travailleur acharné", la Lettonie.
Autrement dit, l'étiquette mesure autant la réactivité d'un gouvernement face aux critiques que l'état réel de ses institutions. Un pays peut basculer dans la catégorie la plus mauvaise parce qu'il refuse de suivre les conseils qu'on lui adresse. C'est un jugement argumenté, documenté par des organisations nationales qui connaissent le terrain - le rapport irlandais est signé par le Conseil irlandais des libertés civiles, l'italien par Antigone, le CILD et l'Osservatorio Balcani e Caucaso -, mais ce n'est pas un constat judiciaire.
Le rapport ne couvre d'ailleurs que 22 des 27 États membres. Et ses conclusions par pilier ne recoupent pas exactement sa typologie : en matière de lutte contre la corruption, Liberties identifie trois pays en recul franc - Malte, qui bloque des enquêtes ; la Slovaquie, avec une législation accélérée et des doutes sur l'indépendance du parquet ; la Bulgarie, qu'elle décrit comme un "État capturé". Or Malte ne figure pas parmi les cinq. La liste est une synthèse, pas un tableau de bord.
Deux chiffres, deux mesures
Le coeur du désaccord est quantitatif, et les deux chiffres qui circulent ne sont pas comparables.
La Commission évalue ses propres recommandations de 2025 et tient pour acquises celles qui sont "entièrement ou partiellement" appliquées : 47 %. Liberties a examiné 100 recommandations avec ses propres seuils et conclut que 61 % ne montrent aucun signe visible de progrès, que 13 % reculent, et qu'aucune n'a été pleinement mise en oeuvre. Surtout, 93 % des recommandations de 2025 étaient des reprises d'années antérieures, avec seulement neuf nouvelles, et le nombre de nouvelles recommandations a été divisé par deux par rapport à 2024.
Le désaccord de méthode est réel, et les deux parties ont leur biais. Le rapport de la Commission est une évaluation qualitative réalisée par la Commission elle-même, qui en revendique "l'entière responsabilité politique" ; les gouvernements nationaux ont pu, avant adoption, transmettre des mises à jour factuelles sur leur propre chapitre. La Commission est donc juge et partie de son propre exercice. Le contre-rapport de Liberties est produit par 40 organisations de plaidoyer, qui ont un intérêt à ce que le diagnostic soit sévère.
Il reste un point où les deux exercices ne se contentent pas de diverger, mais se complètent. Les données de Liberties sur la répétition des recommandations portent sur des textes publics, comparables d'une année sur l'autre : sur ce point précis, le désaccord ne porte pas sur les chiffres, mais sur ce qu'on en fait. Dans le pilier justice, deux recommandations sur trois sont sans progrès ; les arrêts non exécutés de la Cour européenne des droits de l'homme sont passés de 624 à 650 ; un seul pays, la Belgique, a reçu une recommandation sur ce problème. Dans le pilier médias, 85 % des 27 recommandations encore en suspens datent de 2022.
Bruxelles change de public
Le rapport de juillet assume un déplacement rhétorique. "L'état de droit, c'est ce qui fait la confiance. La confiance entre les citoyens. La confiance pour les entreprises. C'est ce qui fait de l'Europe le meilleur et le plus sûr des endroits où vivre et investir", déclare Ursula von der Leyen en préface. Le rapport intègre une dimension "marché unique", alimentée par les contributions des acteurs économiques : spécialisation des tribunaux de commerce, prévention de la corruption dans les marchés publics, prévisibilité réglementaire.
L'argument est solide : sans juge indépendant, pas de contrat exécutable, et le coût d'une justice capturée retombe sur les entreprises et les salariés avant d'atteindre les justiciables. Mais il déplace la définition du problème. L'état de droit devient un actif de compétitivité, ce qui le rend audible auprès des ministères des finances - et secondaire par rapport à la protection des droits, qui est sa fonction première. Les deux ne s'opposent pas ; ils ne se recouvrent pas non plus.
Le rapport acte par ailleurs un transfert : le règlement sur la liberté des médias est entré en application et la directive anti-SLAPP est devenue contraignante ; la Commission ne formule plus de recommandations sur ces sujets, désormais traités par la voie de l'exécution du droit de l'Union. L'argument tient - une loi contraignante vaut mieux qu'un conseil annuel. Il a un revers : l'évaluation publique annuelle s'arrête précisément là où les recommandations restaient lettre morte. Et Liberties note que la transposition de la directive anti-SLAPP et la mise en oeuvre du règlement médias avancent lentement. La directive anti-corruption, entrée en vigueur le 31 mai 2026, suit la même logique.
Article 7, CJUE, fonds : les trois leviers réellement disponibles
Que peut faire l'Union ? Le premier levier, l'article 7 du traité, est structurellement inopérant : la constatation d'une violation grave et persistante exige l'unanimité des chefs d'État et de gouvernement au Conseil européen, l'État concerné ne prenant pas part au vote. La règle devait éviter que le pays visé soit jugé par lui-même ; elle lui offre surtout un allié suffisant : il suffit d'un seul gouvernement pour bloquer la constatation, sans que celui-ci ait à se récuser. La procédure ouverte contre la Hongrie en 2018 est toujours formellement pendante. Le gouvernement visé n'a jamais quitté la table où cette unanimité se construit : sous Viktor Orbán, il a fait usage de son veto sur d'autres dossiers.
Le deuxième levier fonctionne, mais lentement. Le 24 mars 2026, la grande chambre de la Cour de justice s'est prononcée sur les nominations judiciaires irrégulières en Pologne, la question étant de savoir si un juge mal nommé siège dans un "tribunal établi par la loi" ; selon la lecture qu'en fait le comité Meijers, la Cour a jugé le phénomène systémique - plus de 3 000 juges concernés, environ 30 % des juges en fonction -, rendant insuffisant un contrôle au cas par cas. Le 21 avril 2026, statuant en formation plénière, la Cour a pour la première fois retenu une violation de l'article 2 du traité UE comme motif autonome, à propos de la loi hongroise de 2021 restreignant les contenus sur l'homosexualité et les identités de genre, en plus d'atteintes à la dignité humaine et à la libre prestation de services. C'est du droit contraignant. Mais il arrive des années après les faits, et seulement là où existe une prise juridique.
Le troisième levier est budgétaire, et c'est là que ça mord. La Commission a suspendu son soutien financier à la Serbie, a annoncé la commissaire à l'élargissement Marta Kos, après des amendements judiciaires adoptés sans consultation suffisante et jugés régressifs par la Commission de Venise - le plan de croissance pour les Balkans occidentaux représente 6 milliards d'euros sur 2024-2027. Pour la Hongrie, le Conseil a mis fin en 2026 au mécanisme de conditionnalité de 2022 et débloqué 4,2 milliards d'euros, en rouvrant l'accès à Erasmus+ et à Horizon Europe, après l'adoption de réformes anticorruption par le gouvernement de Péter Magyar.
La suite se joue en amont. La Commission propose que les futurs plans nationaux et régionaux de partenariat, dans le cadre financier pluriannuel 2028-2034, traitent les problèmes identifiés par son rapport, celui-ci servant de source pour évaluer le respect des conditions horizontales. Elle précise dans le même souffle qu'aucun lien automatique ne sera établi entre ses recommandations et l'approbation des plans. Le bras de fer ne portera donc plus sur le gel d'une enveloppe, mais sur la rédaction des conditionnalités qui encadreront le prochain cadre budgétaire.
Hongrie, ou la date de péremption du mot "démantèlement"
Le cas hongrois montre à la fois la portée et la limite de l'exercice. Le classement de Liberties porte sur l'année 2025, sous Viktor Orbán. Depuis, le parti Tisza a remporté plus de 53 % des voix, obtenu 138 sièges sur 199 et une majorité des deux tiers, et le Parlement a engagé des révisions constitutionnelles ; les dispositions anti-LGBTQ de l'ère Orbán ont été abrogées, tandis que la procédure de l'article 7 reste ouverte.
Ce qu'il faut en tirer est plus étroit qu'on ne le dit souvent. La conditionnalité n'a pas réformé Viktor Orbán : pendant quatre ans, elle n'a produit ni indépendance judiciaire ni recul de la corruption. Elle a maintenu l'argent gelé comme levier pour un successeur. C'est un résultat réel, et il dépend d'une élection que Bruxelles ne contrôle pas.
Il faut aussi regarder qui a payé pendant le gel. Les premiers touchés n'ont pas été les ministres, mais les étudiants hongrois privés d'Erasmus+, les chercheurs privés d'Horizon, les collectivités et les porteurs de projets privés de fonds de cohésion. Une sanction qui vise un gouvernement et frappe ses administrés finit par affaiblir le camp qu'elle prétend protéger. C'est l'argument le plus sérieux contre l'usage brutal de la conditionnalité - et il ne dispense pas de l'utiliser.
Ce que la Commission ne recommande pas
La critique la plus efficace du rapport de Liberties ne porte pas sur les cinq noms, mais sur les silences. Le nombre d'États membres en recul sur le pilier "contrepouvoirs" est passé de neuf à treize en un an, soit une hausse de près de 50 % - et c'est le domaine où la Commission formule le moins de recommandations. Elle n'en a adressé aucune sur le droit de manifester, alors que c'est le domaine où la régression est la plus marquée. L'asymétrie est difficile à défendre : moins un sujet est couvert, moins il est mesuré.
Liberties y ajoute une mise en cause des institutions elles-mêmes, qui auraient en 2025 normalisé le recours aux procédures législatives d'exception et mené une campagne contre les organisations de surveillance. Kersty McCourt, conseillère principale de l'organisation, réclame "des recommandations claires avec des repères mesurables et des mesures cohérentes pour déclencher une action juridique ou autre" en cas de non-respect.
Sept ans après la création du cycle annuel, la prévention n'a pas prévenu. Ce n'est pas une raison pour supprimer l'exercice : disposer chaque année d'un état des lieux documenté, pays par pays, reste un actif rare. Mais un instrument qui produit la même liste de reproches, à quelques mots près, pendant que les fonds se décident ailleurs, a changé de fonction sans le dire. Il ne prévient plus. Il archive.
