Le 10 septembre 2025, Ursula von der Leyen a annoncé devant le Parlement européen que la Commission proposerait de suspendre les concessions commerciales accordées à Israël. L'exécutif européen a ensuite transmis au Conseil un paquet complet : suspension partielle des dispositions commerciales de l'accord d'association, sanctions contre des ministres extrémistes et des colons violents, gel du soutien bilatéral à l'exception de la société civile et de Yad Vashem.
Treize mois plus tard, ni la suspension commerciale ni les sanctions contre les ministres n'ont été adoptées. L'UE a certes ajouté, en mai 2026, une troisième série de sanctions contre des colons - gel des avoirs et interdiction d'entrée -, et neuf personnes ainsi que cinq entités figuraient déjà, à l'automne 2025, sur la liste du régime mondial de sanctions pour les droits de l'homme. Mais la suspension commerciale, elle, n'a jamais été mise au vote. Le 12 octobre 2026, les ministres des Affaires étrangères se sont de nouveau réunis avec la restriction des échanges avec les colonies à l'ordre du jour. Rien, dans les informations publiques disponibles à la date de cet article, n'indique qu'une décision y ait été prise.
L'explication courante - "l'unanimité bloque tout" - est vraie, mais incomplète. Le blocage repose sur trois étages qui se renforcent : une majorité politique qui n'a jamais existé, une bataille sur la qualification juridique qui transforme un geste commercial en affaire diplomatique, et un accord tacite pour agir sur ce qui ne coûte rien plutôt que sur ce qui pèserait.
Deux mesures, deux majorités
La proposition de septembre 2025 avait au moins le mérite de la clarté, et c'est la Commission elle-même qui l'avait posée. La suspension des dispositions commerciales relevait, écrivait-elle, de la politique commerciale commune : le Conseil devait statuer à la majorité qualifiée, la décision entrant en vigueur à son adoption, la suspension prenant effet trente jours après notification au Conseil d'association. Les sanctions contre les ministres et les colons, elles, exigeaient l'unanimité.
Cette architecture découlait d'un constat juridique déjà établi : l'examen présenté au Conseil des affaires étrangères du 23 juin 2025 concluait qu'il existait des éléments indiquant une violation par Israël de l'article 2 de l'accord euro-méditerranéen, qui fait du respect des droits de l'homme un élément essentiel du texte. "La violation de l'article 2 constitue une violation substantielle grave de cet accord", notait la Commission, qui s'estimait en droit de réagir sans attendre l'aval du Conseil d'association, vu l'urgence. Autrement dit : la partie européenne avait déjà qualifié la violation. Ce qui restait ouvert, ce n'était pas le constat, c'était la réponse.
C'est précisément là que le dossier s'est enlisé.
La qualification juridique comme instrument du statu quo
En juin 2026, le Conseil européen, agacé par trois mois d'inertie, a demandé à la Commission de présenter des options avant la réunion des ministres du 13 juillet. Un diplomate européen résume la gêne : "Il n'est pas normal, dans la procédure européenne, d'attendre qu'une majorité explicite se dégage avant même de déposer des propositions."
La Commission a fini par livrer un "papier d'options" de deux pages. Y figuraient notamment l'interdiction totale ou partielle des importations issues des colonies, des licences d'exportation renforcées et la possibilité de droits de douane. Le 13 juillet, Kaja Kallas a rapporté que "l'option qui a recueilli le plus de soutien était l'interdiction du commerce avec les colonies illégales". Mais elle a ajouté le point décisif : une majorité d'États s'est prononcée pour une qualification commerciale - donc pour la majorité qualifiée -, alors que la Commission, elle, défendait une base de politique étrangère, donc l'unanimité.
Le service juridique du Conseil, dans un avis oral, a estimé qu'une majorité qualifiée pouvait suffire. Kallas l'a reconnu à demi-mot : "Nous devons avoir une position unifiée, et jusqu'ici nous n'avons pas pu l'obtenir. Il existe un avis juridique selon lequel nous pouvons le faire à la majorité qualifiée. S'il y a une volonté, alors nous pouvons avancer."
Il faut être juste : les deux cas ne sont pas identiques. Suspendre les préférences tarifaires d'un accord relève assez clairement de la politique commerciale. Restreindre les importations de biens produits dans des territoires qui, aux yeux de l'UE, ne font pas partie d'Israël touche à un terrain juridiquement plus disputé - des constitutionnalistes européens contestent d'ailleurs eux aussi la thèse de l'unanimité obligatoire. Mais l'effet du choix est implacable : requalifier le geste en acte de politique étrangère, c'est offrir un droit de veto à chacune des 27 capitales. La Commission, qui avait théorisé le contraire en 2025, a fourni aux réticents l'arme procédurale dont ils avaient besoin.
Une majorité qui n'a jamais été là
Car le fond du problème n'est pas seulement procédural. En juin, les diplomates estimaient à dix ou douze le nombre d'États favorables à une interdiction des importations issues des colonies - loin des quinze États et des 65 % de la population exigés par la majorité qualifiée. En juillet, après la réunion, Reuters rapportait qu'il n'existait pas de majorité claire, malgré l'enthousiasme affiché par la cheffe de la diplomatie européenne.
Les oppositions sont connues et anciennes : Allemagne, Italie, Tchéquie, Autriche, Hongrie, auxquelles s'est ajouté le nouveau gouvernement slovène. Elles ne se contentent pas d'invoquer l'unanimité ; elles contestent l'opportunité. Le ministre italien Antonio Tajani a plaidé pour ne rien décider avant les élections israéliennes de la fin octobre, un argument de calendrier qui, répété depuis un an, équivaut à un argument de fond. En juin, la Tchéquie a menacé d'opposer son veto à des sanctions visant Itamar Ben-Gvir, et le projet a échoué.
Même le calcul arithmétique de la majorité qualifiée est moins favorable qu'il n'y paraît. Pour bloquer une décision, il faut au moins quatre États représentant plus de 35 % de la population de l'Union. L'Allemagne, l'Italie, la Tchéquie et l'Autriche réunissent, en ordre de grandeur, un peu plus de 160 millions d'habitants sur environ 450 millions : le seuil est franchi. Berlin et Rome pèsent à eux seuls près d'un tiers de la population européenne. Passer à la majorité qualifiée ne supprime donc pas le veto d'une minorité ; cela déplace seulement l'endroit où il s'exerce.
L'argument selon lequel tout changerait avec le départ de Viktor Orbán, battu aux législatives du 12 avril 2026, illustre la même illusion. Budapest bloque depuis des mois les sanctions contre les colons, et le futur gouvernement de Péter Magyar a laissé entendre qu'il pourrait lever certains vetos. Mais la Hongrie n'était pas la seule réticence, et les autres n'ont pas bougé. La symétrie avec d'autres dossiers européens - où un seul capital suffit à paralyser une politique commune - a quelque chose de trompeur : ici, le veto utile est collectif.
La différenciation, une politique que l'UE applique mal
Il y a une ironie dans ce débat. L'UE applique déjà, depuis des années, une politique dite de "différenciation" : les produits des colonies sont exclus des préférences tarifaires accordées aux produits israéliens et sortent du champ de l'accord d'association. Sur le papier, le principe est acquis.
Kallas l'a dit sans détour le 13 juillet : "Cette politique n'a pas beaucoup limité les échanges avec les colonies, parce que sa mise en oeuvre est incohérente." Les ordres de grandeur expliquent pourquoi le sujet est si inflammable et si peu concluant à la fois. Les échanges de biens entre l'UE et Israël ont atteint 42,6 milliards d'euros en 2024, dont 15,9 milliards d'importations européennes ; l'Union représente environ 32 % du commerce de biens israélien, tandis qu'Israël n'est que son 31e partenaire. Les exportations des colonies, elles, restent inférieures à 250 millions d'euros. Et l'UE importe environ quinze fois plus depuis les colonies de Cisjordanie que depuis les Palestiniens eux-mêmes.
C'est toute l'ambiguïté de la mesure phare : elle est symboliquement forte et économiquement marginale. Une interdiction totale pénaliserait quelques producteurs et n'offrirait à l'UE qu'un contrepoids dérisoire au regard des 15,9 milliards d'importations israéliennes, seules réellement concernées par l'article 2. Les partisans de l'interdiction le savent ; ils invoquent l'avis consultatif de la Cour internationale de justice de 2024, qui oblige les États à s'abstenir de relations économiques susceptibles d'ancrer une situation illégale. Les opposants le savent aussi : céder sur les colonies ne coûte presque rien à Israël, et céder sur l'accord coûterait beaucoup. D'où le choix, de part et d'autre, de se battre sur le terrain le moins lourd.
Le cessez-le-feu, la coalition des volontaires et l'art de déplacer le problème
Deux événements ont achevé de vider le dossier de son urgence. Le premier est l'annonce, à l'automne 2025, d'un cessez-le-feu à Gaza par Donald Trump, peu après les promesses de von der Leyen : l'agenda européen s'est largement refermé, alors même que la situation humanitaire restait, selon Human Rights Watch, catastrophique - l'ONG avance le chiffre d'au moins 1 400 Palestiniens tués depuis octobre 2025 et dénonce le blocage de l'aide, et l'UNICEF a fait état d'au moins 300 enfants tués sur la même période. Ces chiffres sont des évaluations d'organisations, pas des données officielles européennes, mais ils contredisent la lecture du cessez-le-feu comme d'une sortie de crise.
Le second est la démultiplication des initiatives nationales. Le 8 septembre 2026, le Royaume-Uni, la France et neuf États européens - dont sept membres de l'UE - ainsi que le Canada ont annoncé conjointement des sanctions visant les produits des colonies, une démarche dont la mise en oeuvre concrète reste à définir par chaque pays. Les Pays-Bas ont annoncé leur propre interdiction, au point qu'Israël a expulsé du personnel néerlandais d'un mécanisme d'aide à Gaza en invoquant ces mesures. La Belgique a adopté en juillet un régime de priorisation des autorisations d'importation. Human Rights Watch compte cinq États membres ayant adopté ou sur le point d'adopter une interdiction du commerce avec les colonies.
Faut-il s'en réjouir ? C'est un pas, et il acte un changement de logique : viser l'ensemble des colonies, et non quelques colons violents. Mais cette coalition est aussi la soupape qui permet à l'Union de ne pas décider. Chaque capitale revendique une action sans assumer la position commune, et le Conseil se décharge de l'arbitrage. Le résultat est un marché intérieur fragmenté pour les importations concernées, avec des régimes nationaux disparates - un coût de conformité réel pour les importateurs européens, et un argument, paradoxalement, en faveur d'une règle commune que personne ne veut porter.
Certains assument le détour. Belgique, France, Irlande, Luxembourg, Pays-Bas, Espagne et Suède ont poussé pour la qualification commerciale. D'autres dénoncent une comédie procédurale. "J'ai le sentiment qu'il s'agit plus d'un os à ronger que d'une volonté d'avancer réellement", a lancé le ministre belge Maxime Prévot ; son homologue espagnol José Manuel Albares a jugé le débat "pas réellement nécessaire".
Ce que l'immobilisme finit par coûter
La question n'est plus seulement israélienne. Elle est institutionnelle. L'Union a inscrit dans des dizaines d'accords une clause de droits de l'homme, et a conclu, par son propre examen, à des éléments indiquant qu'Israël l'avait violée dans le cas le plus documenté de la décennie. Si cette conclusion ne produit aucune conséquence, la clause devient un ornement contractuel - un signal envoyé à tous les partenaires de l'UE, et un précédent pour tous les accords à venir. Claudio Francavilla, de Human Rights Watch, le formule durement : "Si des actes génocidaires ne suffisent pas à suspendre un traité qui repose prétendument sur une clause relative aux droits de l'homme, alors qu'est-ce qui le pourrait ?" La formule est militante, et l'emploi du mot "génocidaire" relève de la qualification de l'ONG, pas d'une décision judiciaire européenne. Mais l'objection juridique, elle, tient.
Il y a un coût interne, aussi. Plus de 1,3 million de citoyens européens ont signé l'initiative demandant la suspension de l'accord d'association ; sa validation était attendue à la mi-octobre, après quoi la Commission disposera de six mois pour répondre. "Nous exhortons la Commission européenne à ne pas ignorer cette demande ni à se retrancher derrière les discussions sur les règles d'unanimité", plaide Lucas Faletic, de l'Alliance de la gauche européenne. Plus de 500 anciens ministres, ambassadeurs et hauts fonctionnaires européens ont de leur côté appelé, début octobre, à des sanctions et à la fin des échanges avec les colonies avant le Conseil du 12 octobre. La Commission, sollicitée sur le statut de la suspension, n'a pas répondu.
La suite dira si ce dossier est un échec de procédure ou un choix politique assumé sous couvert de procédure. Trois échéances permettent d'en juger : le scrutin israélien de la fin octobre, au sujet duquel B'Tselem soutient que la politique menée dans les territoires occupés est quasiment absente de la campagne ; la réponse de la Commission à l'initiative citoyenne ; et la capacité des partisans d'une interdiction à faire trancher une fois pour toutes la question de la base juridique - ou à constater qu'avec ou sans majorité qualifiée, les voix n'y sont pas.
Car c'est là que se joue la vraie reddition des comptes : non pas dans le fait de savoir qui, à Bruxelles, a compétence pour sanctionner, mais dans celui de savoir combien d'États veulent réellement le faire. Sur ce point, la réponse est publique depuis juin 2026, et elle n'a pas changé.
