La valise diplomatique n'est pas une mallette qui autoriserait tout. C'est un outil encadré, au service d'une idée simple : permettre à un État de communiquer librement avec ses ambassades, même en territoire étranger.
Ce que dit la Convention de Vienne
Le cadre est posé par la Convention de Vienne du 18 avril 1961 sur les relations diplomatiques, à son article 27. Le texte affirme que "la valise diplomatique ne doit être ni ouverte ni retenue".
Concrètement, l'État qui accueille une mission diplomatique doit permettre et protéger sa libre communication officielle. Il ne peut ni bloquer, ni saisir, ni contrôler le contenu de la valise pour vérifier ce qu'elle transporte.
Cette protection n'est pas un privilège personnel. Elle couvre la communication entre l'État d'envoi, ses missions et ses postes consulaires.
Ce qu'elle peut contenir et qui peut la transporter
La Convention fixe deux conditions. D'abord, les colis qui forment la valise "doivent porter des marques extérieures visibles de leur caractère". Elle doit donc être identifiable comme telle.
Ensuite, ils "ne peuvent contenir que des documents diplomatiques ou des objets à usage officiel". Pas d'effets privés, pas de courses personnelles, pas de service rendu à des tiers : uniquement ce qui sert au fonctionnement officiel.
Le transport est lui aussi réglementé. Selon la Convention, le courrier diplomatique "doit être porteur d'un document officiel attestant sa qualité et précisant le nombre de colis constituant la valise diplomatique". Dans l'exercice de ses fonctions, il "est protégé par l'État accréditaire", "jouit de l'inviolabilité de sa personne et ne peut être soumis à aucune forme d'arrestation ou de détention".
La Convention prévoit aussi deux situations particulières. Un courrier désigné pour une mission ponctuelle perd cette protection une fois la valise remise à destination. Une valise peut aussi être confiée au commandant d'un aéronef commercial, qui n'est pas pour autant considéré comme un courrier diplomatique.
En France, un circuit réservé aux échanges officiels
En France, la règle est stricte. La valise diplomatique du gouvernement sert à la transmission du courrier diplomatique, du courrier administratif et de l'équipement technique nécessaire au fonctionnement des postes diplomatiques et consulaires. Elle est acheminée uniquement par le ministère des Affaires étrangères, pour les seuls échanges officiels, dans les conditions prévues par la réglementation.
Ce circuit peut servir aux informations sensibles. La réglementation française sur le secret de la défense, l'instruction générale interministérielle n°1300, prévoit à son article 58 l'envoi d'informations classifiées vers l'étranger par valise diplomatique, avec une "lettre de courrier".
Cette lettre accrédite le porteur afin, selon le texte publié sur Légifrance, "d'éviter l'examen du courrier par la douane ou le service de police compétent". Le convoyeur n'a qu'à présenter ce document et peut demander l'assistance de l'agent diplomatique ou consulaire le plus proche en cas de difficulté.
Si l'État d'accueil demande une vérification, même si les autorités compétentes demandent que la valise soit ouverte en leur présence, "le convoyeur est en droit d'opposer un refus et de repartir avec la valise vers l'État d'origine". La Convention, rappelle le texte, "interdit toute mise en demeure par les autorités étrangères de leur soumettre le courrier".
Une protection qui exclut les usages privés
La valise ne sert donc pas à dépanner les ressortissants français à l'étranger.
Le Conseil d'État l'a rappelé dans un avis du 1er juillet 1986, cité au Sénat : on ne saurait acheminer par la valise la correspondance ou les objets destinés à des organismes ou à des personnes extérieures aux postes diplomatiques et consulaires "sans contrevenir à nos engagements internationaux".
Sont visés, par exemple, les enseignants ou les coopérants en poste à l'étranger. Leur courrier privé ne peut pas transiter par ce canal, sauf dérogation exceptionnelle et provisoire, en cas de guerre ou de catastrophe. Autrement dit, même loin de la France, l'accès à ce circuit protégé dépend du statut officiel, pas du besoin.
L'inviolabilité ne couvre pas les détournements
Puisqu'on ne peut ni l'ouvrir ni la retenir, la valise peut être détournée. Des analyses évoquent, à titre d'illustration du risque, le cas d'un ambassadeur qui aurait utilisé ce canal pour transporter de l'héroïne. Faute de vérification complète disponible, ce cas ne peut pas être raconté en détail ici, mais il montre la tension au coeur du système.
L'inviolabilité protège la communication officielle entre un État et ses représentants. Elle ne rend pas licite ce qui y serait glissé en violation des règles. Quand le contenu sort du cadre - documents diplomatiques ou objets à usage officiel - on ne parle plus de secret d'État, mais de détournement.